摘要：村民委员会成员候选人的资格及审查作为村委会选举的关键内容和环节，其合法性及合理性将直接影响村委会选举成功与否，直接体现我国村民自治制度这一基层民主的发展方向。当前村委会选举中村委会成员候选人资格及审查存在理论和实践认识不一致、候选人资格限制及审查相关规定和要求不尽完善和统一、相关规定与农村现实要求存有脱节等问题和情况。对村民被选举权作适当资格限制，既必要又可行。法律应明确和完善村委会成员资格及审查的相关规定并防止过度限制，对村委会成员候选人资格分类采取终身限制、适时限制和刑满即可等三类限制模式，适当放宽限制期限和增加不宜当选条件等合理化改进措施。

　　关键词：村民委员会   选举   候选人资格   审查

　　以村民民主选举、民主决策、民主管理和民主监督为主要内容的村民自治制度是中国特色社会主义民主政治的重要组成部分。于2010年10月28日修订通过并施行的《中华人民共和国村民委员会组织法》对于村民委员会成员候选人的资格条件的限定做出了修改，该规定的修改涉及到村民的选举权与被选举权，并对最终的村民委员会成员人选产生了直接影响，系实现村民自治的核心所在。本文拟对村民委员会成员候选人的资格及审查所依托的理论基础，实际运行中存在的问题进行探讨，并提出相关完善意见和建议。

　　一、理论基础——村民委员会成员候选人资格审查的合法性与合理性思考

　　《中华人民共和国村民委员会组织法》第十三条规定:“年满十八周岁的村民，不分民族、种族、性别、职业、家庭出身、宗教信仰、教育程度、财产状况、居住期限，都有选举权和被选举权；但是依照法律被剥夺政治权利的人除外。”该条的内容基本与《中华人民共和国宪法》第三十四条的规定一致[1]，第十五条则进一步规定：“村民提名候选人，应当从全体村民利益出发，推荐奉公守法、品行良好、公道正派、热心公益、具有一定文化水平和工作能力的村民为候选人……具体选举办法由省、自治区、直辖市的人民代表大会常务委员会规定。”此次修订的该条对村民委员会成员候选人提出了积极性的限制条件，即“德才兼备”的要求。这一限制条件是否违背宪法中关于选举权与被选举权的普遍性与平等性原则，是村民委员会成员候选人资格及审查所依托的关键理论基础。

　　1.对被选举权进行适当资格限制并不破坏选举权与被选举权相统一制度。就权利性质而言，被选举权实质上代表的是一种具有社会性的行为能力。行使被选举权的后果便是具备履职能力的候选人当选，否则便失去了选举的本质意义，候选人应当具备使自己的条件符合选民要求，使自身优势能够为选民所发现并当选的行为能力，具体便体现为被选举权方面的限制。正如《人权宣言》第一条所言：“在权利方面，人生来是而且始终是自由平等的，只在公共利用上才显出社会上的差别。”被选举权相较选举权而言，其社会性更为鲜明，被选举的候选人当选后，必须对选民的需求负责，承担更大的公共责任与义务，其个人自由将被选民的社会自由所凌驾。因此，对于被选举权进行限制，使其与选举权分离，反而更符合权利与义务相对等的公平原则。

　　2.对被选举权进行适当资格限制符合村民自治的实际需要。就实际情况而言，如果从狭义上理解宪法规定的选举权与被选举权相统一的普遍性原则，则被选举权确实应当为所有普遍的选民所享有，那么已被判处有期徒刑但未被剥夺政治权利的犯人也应当享有选举权与被选举权，但实际上该类人选如果当选并不可行。此外，在我国的法律中，对于被选举的候选人条件作出限制的不仅仅是《中华人民共和国村民委员会组织法》，宪法第七十九条关于“中华人民共和国主席及副主席应当年满四十五周岁”的明确规定，实际上也是基于该职务人选对于国家的特殊重要性的考虑而作出的。反对村民委员会成员候选人资格审查的学术观点一般基于村民自治与民主的原则而作出，但任何民主都应当建立在规则之上。根据20多年来村民自治制度的实践经验，可以发现在选举过程中，如果不对村民委员会成员候选人的资格作出一定的限制性要求，将会导致部分没有履职能力，甚至素质较低的村民当选，出现“恶人治村”的不合理现象，同样也不利于村集体的发展。对被选举权作出限制，实现选举权与被选举权的适当分离，在法治的框架内实现民主，能够引导村民选举发挥应有的择优功能，更为符合村民自治的实际要求。

　　因此，课题组认为，对于《中华人民共和国村民委员会组织法》中的被选举权的理解应当更为开放，其第十三条的规定仅仅排斥民族、种族、性别、家庭出身、居住期限等具有先天性的资格限制，但并未明确排斥其他如该法第十五条规定的德才方面的资格限制。诚然，德才兼备是一项抽象标准，如何使其合理量化为规范制度，避免被选举权的过度限制正是下文所应探讨的重点，也是立法所应关注的。

　　二、现实发展——地方性法规的积极探索与村民选举的实际状况

　　（一）立法现状：地方性法规积极探索

　　总体上看，我国各地对村委会成员候选人资格及审查普遍持积极态度。目前，我国31个省、自治区、直辖市的村民委员会选举办法[2]均规定了对村民委员会成员候选人予以资格条件方面的限制，除湖南、甘肃两省笼统地将对村民委员会成员候选人的资格条件予以限制的权利授予村民选举委员会或换届选举办法外，其他各省、直辖市、自治区都进行了不同的明确规定（见表一），反映了各地在实务中对于村民委员会成员候选人的资格条件和审查持有的积极态度。

　　表一 地方性法规关于村委会成员候选人资格条件的具体规定

　　此外，仅有部分省、自治区、直辖市的地方性法规中对于村委会成员候选人的资格审查具体程序进行了规定，其中天津、山西、江西等地明确规定由省，县（市、区），乡、民族乡、镇村民委员会选举工作指导机构提出指导意见，或是村民选举委员会结合本村实际情况以及村民委员会的工作需要，拟订村民委员会成员候选人的资格条件后，再由村民会议或者村民代表会议通过；湖南、内蒙古、安徽等地则规定在换届选举方案中对村民委员会成员候选人的资格条件予以明确，广东、浙江、福建、甘肃则规定由村民选举委员会负责进行资格审查。浙江省还进一步规定：“不符合村选举办法规定具体条件的人员，不得作为候选人或者自荐人……出现不符合村选举办法规定的具体条件人员当选的，由村民选举委员会宣布其当选无效。”

　　综上所述，全国各地地方性法规对村委会成员候选人资格问题均有相关要求和规定，但在具体限制条件上各地规定和要求不一；而在资格条件的具体审查程序方面，多数地方性法规没有具体规定，而是授权在换届选举方案中具体规定，这样虽然体现了一定的灵活性，但也因此导致具体实施的权威性和统一性不够，使得每次换届选举争议较大。

　　（二）村民选举的实际状况：以丽水市为研究样本

　　如前所述，目前省级地方性法规已经对村委会成员候选人的资格审查条件及程序作出了积极探索，但实际仍需要通过具体的村换届选举办法的规定来实现资格审查的目的，课题组以2013年底浙江省丽水市的基层组织选举工作为调研样本，希望能够找出现行程序的不足之处，加以完善。

　　1.具体规定情况。浙江省村级组织换届工作领导小组于2013年10月28日发布的《关于村级组织换届中严格把握候选人（自荐人）资格条件的通知》（浙村换发【2013】4号）中将资格审查的限制性标准细化为“五个不准”，体现了对于“奉公守法”的具体要求：一是被判处刑罚或者刑满释放（或缓刑期满）未满5年的；二是违反计划生育未处理或者受处理后未满5年的；三是涉黑涉恶受处理未满3年的；四是受到党纪处分尚未超过所受纪律处分有关任职限制期限的；五是丧失行为能力的。并规定在村选举办法中应当明确凡是以上五种情况的人员当选的无效。此外，该文件还提出村选举办法可以根据实际研究提出不宜当选的情形，并列举了“六个不宜”作为选人用人的导向：煽动群众闹事、扰乱公共秩序的；有严重违法用地、违章建房行为拒不整改的；长期外出不能正常履行职务的；有辞职承诺情形而又不主动辞职的；先锋指数考评中被评为不合格党员的；道德品质低劣、在群众中影响较坏的不宜当选。

　　对于存在“五个不准”情况的人员，浙江省实际采取以下流程进行排除：一是提前全面摸排分析，汇总名单，对名单中人员有意参选的，县、乡人民政府村级组织换届选举工作指导机构会提前介入，和村党组织主动联系约谈该部分人员，以阐明法规政策的形式劝导其主动退出选举；二是村党组织或选举委员会对于候选人进行资格审查，经乡镇初审、县级人大、纪检、组织、法院、检察院、公安、监察、民政、司法、农业、人口计生等部门和单位进行联审后，对于不符合条件的人员不列入最终公布的候选名单；三是发现不符合条件的人员当选的，成立专门的处置工作小组，在做好思想工作的基础上，宣布其当选无效并另行选举。

　　2.课题调研情况。课题组针对上述村委会成员候选人资格条件与审查程序设计了相应的调研问卷，并向丽水市5个选举村（包含省级重点乡镇、山区乡镇、街道等所在村）发放问卷200份，共收回187份(调查对象含乡镇干部100名、村干部33名、村民54名)。问卷统计结果反映了基层干部与村民对于三方面基本问题的意见：1、“五个不准”的标准的必要性；2、其他资格条件限制的必要性；3、不符合资格条件人选能否当选。

　　表二：是否赞同“五个不准”限制条件的结果统计表

　　从表二中可以看出接受调查的187名干部、村民对于“五个不准”的资格限制持基本赞同的态度，实地调研与座谈的结果也表明：一是目前村民及乡镇、村干部对于村委会成员候选人的资格限制已基本达成共识，对于资格限制的认同度较高。二是对于刑满释放或缓刑期满未满5年，违反计划生育未处理或者受处理后未满5年的，受到党纪处分尚未超过所受纪律处分有关任职限制期限的限制条件存在一些不赞同的声音。在调查中，有59人认为对于刑满释放或缓刑期满，违反计划生育未处理或处理的只要处罚完毕后就应当有资格参选，12人认为只需限制未满1年不得参选，43人认为只需限制未满3年不得参选，赞同现有限制未满5年不得参选的仅为46人，仅占24.6%。以上数据说明部分村民与干部认为“五个不准”中的部分限制条件所规定的限制期限仍有待合理化。

　　表三：是否赞同其他限制条件的结果统计表

　　从表三中可以看出：一是普遍支持将农村存在的部分不良现象纳入资格限制条件。对于长期拖欠村集体经济债务，政治素质、道德品质差且拒不履行法定义务，违反国家法律法规被立案侦查、违反土地政策、村规民约造成不良影响，经常参与赌博活动的人员，调查对象普遍认为应当列入村委会成员候选人的资格限制条件内。这些限制条件同时也是目前农村存在的部分不良现象的集中反映。二是近半反对将文化程度纳入限制条件。对于部分省份的地方性法规明确列明的村委会成员候选人的文化程度应在初中以上的限制性条件，则并未得到普遍赞同，有44.4%的调查对象予以反对，这与农村人员的文化水平普遍不高的现状密切相关。因此，在确定村委员成员候选人的资格条件时应当与村内的民俗风情相联系才能得到选民的支持与理解。三是对因过失或轻微犯罪被限制资格的有一定的同情和包容度。对于因酒驾或失火等过失犯罪被判处拘役、管制、缓刑且已期满的人员，因轻微犯罪被判处有罪，但免于刑事处罚的人员，29.4%的被调查对象认为没有必要限制其成为村委会成员候选人，说明过失犯罪与轻微犯罪与其他类型犯罪相较在资格审查中可以有所区别。

　　此外，虽然在村民委员会选举中各村都依照党委文件及具体的选举办法对村民委员会成员候选人进行了资格审查，但经调研发现，有83人反映上一届村民委员会选举中仍旧存在村民直选产生的村民委员会成员候选人不符合具体资格条件的情形，同时有7人反映出现该种情形后，该候选人的候选资格并未被认定为无效，说明资格审查及其程序仍存在不合理和疏漏的地方。

　　在出现村民委员会成员候选人不符合具体资格条件情形时，105人反映选举委员会采取了劝其主动退出的措施，51人反映选举委员会采取了直接不予确认的措施，8人反映选举委员会对该候选人的资格予以了确认，13人反映选举委员会对该候选人的资格予以确认，但预先做好村民工作，届时不将该候选人纳入选举范围。同时有103人对于不符合具体资格条件要求的候选人经选举成为该村民委员会成员后的履职情况表示满意，且有95人认为不符合具体资格条件要求的候选人经选举成为该村民委员会成员后的履职情况相较其他村民委员会成员更为良好。该组数据一方面反映了发现村委会成员候选人不符合资格条件后确认无效制度刚性不足的情形，另一方面也反映了现有的村委会成员候选人资格条件要求并不是衡量村委会成员履职能力的唯一标准，突破限制的部分人选的履职能力反而得到了部分民众的更多肯定与支持，说明在资格条件限制的合理性与可行性方面尚具有完善空间。

　　三、制度设计——村民委员会成员候选人资格审查的合法和合理性改进

　　（一）村民委员会成员候选人资格审查的法律完善

　　1.法律限制应明确且不宜过度。对于村民委员会成员候选人的资格审查属于对村民的被选举权的限制，被选举权属于基本权利，根据法律保留原则，对基本权利进行限制本应当以法律为载体，但《中华人民共和国村民委员会组织法》第十五条的规定将对村委会成员候选人的资格条件进行限制的权力赋予了省、自治区、直辖市的人民代表大会常务委员会。根据授权明确性原则，授权法在授权时应当具备可了解性、可预见性与可审查性，对内容、目的与范围均进行明确。《中华人民共和国立法法》第十条亦规定：“授权决定应当明确授权的目的、范围。被授权机关应当严格按照授权目的和范围行使该项权力。”但《中华人民共和国村民委员会组织法》的具体条款仅对授权的内容即“具体选举办法由省、自治区、直辖市的人民代表大会常务委员会规定”进行了明确，未对授权的目的和范围进行明确。基于此种近乎空白的授权条款，地方性法规在对村民委员会选举的被选举权进行限制时便失去了有力约束，容易导致过度限制，应注意的是，对该授权条款予以补充完善的同时，不宜规定的过于严苛，应给地方性法规保留一定的空间，不可违反民主自治的原则。

　　因此，课题组认为，应当对《中华人民共和国村民委员组织法》中第十五条的授权条款进行修改，第一款首先就村民委员会成员候选人的资格条件具体进行列举规定：“村民提名候选人，应当从全体村民利益出发，推荐奉公守法、品行良好、公道正派、热心公益、具有一定文化水平和工作能力的村民为候选人。”第二款的授权条款则规定：“省、自治区、直辖市的人民代表大会常务委员会可在选举办法中根据当地情况对村民委员会成员候选人的资格条件进行具体规定，但不得设立关于第十三条中的民族、种族、性别、职业、家庭出身、宗教信仰、教育程度、财产状况、居住期限等客观条件的限制。”如此规定即可明确授权的范围不包括以上客观条件的限制，同时又表明了授权目的在于使得各省、自治区、直辖市能够在选举办法中因地制宜地设立对村民委员会成员候选人的资格条件限制，地方性法规也因此能够成为村民委员会成员候选人资格审查制度的合法载体。

　　2.应完善不符合资格条件的候选人当选后的处置规定。目前在省级村民委员会选举办法中设置了村民委员会成员候选人限制性资格条件的北京、广东、海南、重庆、黑龙江均未同时明确规定不符合资格条件的候选人若当选则无效的条款，易产生一旦出现此类情形无法可依的问题。《浙江省村民委员会选举办法》中规定：“出现不符合村选举办法规定的具体条件人员当选的，由村民选举委员会宣布其当选无效。”但在各村具体的村选举办法中却规定了“出现不符合村选举办法规定的具体条件人员当选的，由村民选举委员会宣布其当选无效，村民选举委员会不宣布的，可以由乡（镇、街道）人民政府村民委员会选举指导机构宣布”的内容。课题组认为，村选举办法的条款中不宜出现“由乡（镇、街道）人民政府村民委员会选举指导机构宣布当选无效”此类由下级对上级进行授权规定的内容，且《浙江省村民委员会选举办法》中也未将此权力授于乡（镇、街道）人民政府村民委员会选举指导机构，故应当删去。

　　如前所述，在实际选举中，仍有部分不符合资格条件的候选人最后当选为村民委员会成员并履职的情形。分析其原因，主要在于省级村民委员会选举办法对于此类问题具体处理的规定不够详尽，而仅通过村选举办法对此情形进行制约性规定的权威性又不足。课题组认为应当由省、自治区、直辖市的村民委员会选举办法进行具体规定：“一、村选举办法应当明确候选人或自荐竞职的选民的具体条件和审查程序。经村民选举委员会审查，不符合村选举办法规定具体条件的人员，不得作为候选人或自荐人，村民需在资格审查后的候选人或自荐人范围内进行选举；二、村民选举投票结束后，村民选举委员会应当及时对当选人员进行资格审查，于投票当日或次日公布当选人名单，村民可在公布名单后的五日内向村民选举委员会反映是否存在不符合村选举办法规定的具体条件的人员当选的情形，若发现此类情形，由村民选举委员会宣布其当选无效，并将无效理由进行通报；三、被宣布当选无效的人员若认为其不存在不符合村民委员会成员候选人资格条件的情形的，可在十日之内向村民选举委员会或者乡、镇人民政府要求进行复审；四、村民委员会成员在任期间，如发现其存在不符合当选条件的情形的，应当免除其职务。”如此规定在强化规范的刚性的同时，还保证了后续监督程序与权利救济程序的跟进，从而避免“一刀切”现象，更为符合民主自治与法治相结合的原则。

　　（二）村民委员会成员候选人资格审查具体标准的合理化改进

　　正如问卷调查数据情况分析所印证的，课题组在调研中也发现了个别不符合资格条件的候选人当选为村民委员会成员后的履职情形得到了部分村民的支持和肯定的现象，说明目前的资格审查具体标准仍存在有待完善之处。

　　1.总体适当放宽限制期限。在目前村选举办法普遍规定的“五个不准”的限制性条件中，可以考虑将刑满释放或缓刑期满未满5年，违反计划生育未处理或者受处理后未满5年的人员的条件适当放宽。其主要原因在于，无论从何角度出发，都应当给曾经犯罪者一个改过自新的机会，但在目前法律规定村委会选举一届3年[3]的情况下，若限制期限定为5年，会导致相关人员连续2届甚至3届都无法当选。而限制期限过长并不利于相关人员的改过自新，也不利于充分发挥相关人员当选后的履职“黄金期”。因此，建议与涉黑涉恶受处理后的3年期限保持一致，改为“刑满释放或缓刑期满未满3年、违反计划生育未处理或者受处理后未满3年”。

　　2.采取分类限制模式。建议针对刑事犯罪等违法行为类型的不同区分限制类型，可以借鉴《中华人民共和国公司法》第一百四十六条针对公司董事、监事、高级人员的不同情形作出不同程度的限制性规定[4]，对村民委员会成员候选人在刑事犯罪等违法行为方面的参选和当选限制区分以下三种情形：

　　一是终身限制型。对于因贿选及其他破坏选举行为而被依法追究刑事责任的（破坏选举罪），因贪污贿赂罪被判处刑罚的，以及其他因妨害民主管理权的行为而被判处刑罚的人员，永久不能当选为村民委员会成员。被追究刑事责任的贿选及其他破坏选举的行为，往往已对民主选举造成了较大的破坏，同时该类行为还具有模仿攀比效应，如不及时加以限制，将给选举工作带来极大的负面影响；而贪污贿赂犯罪也系因利用职权地位谋取非法利益而获罪，对民主管理权的有效行使也形成了恶劣影响，因此对于以上情形应当加以严苛限制，才能彻底遏制妨害民主管理权的行为。

　　二是适时限制型。对于因故意伤害罪、盗窃罪等一般犯罪而被判处刑罚，刑满释放（或缓刑期满）未满3年的人员，不得参选村民委员会成员。对于此类人员一方面既要体现对其犯罪行为的惩罚，也符合村民朴素的罪行报应心理，但另一方面从现代预防犯罪角度出发，也要给其改过自新的机会，故应当给予一定期限的参选和当选限制是符合村民认同和实际需要的。

　　三是刑满即可型。对于因过失犯有交通肇事罪、失火罪、医疗事故罪等犯罪情形以及危险驾驶罪等轻微犯罪的人员，在刑满释放（或缓刑期满）后可参选村民委员会成员。因此类人员的犯罪行为主要为过失犯罪，主观恶性较小，相对而言，村民对其犯罪行为抱有一定的同情性和包容性，在其刑满释放（缓刑期满）已为其所犯罪行付出应有代价后，允许其参选能够树立更为合理的选人导向。

　　3.适当增加不宜当选条件。在不宜作为村民委员会成员候选人的资格条件中应当增加以下情形：（1）长期拖欠村集体经济债务；（2）政治素质、道德品质差且拒不履行法定义务；（3）违反国家法律法规被立案侦查；（4）违反土地政策、村规民约造成不良影响；（5）经常参与赌博活动，造成不良影响。同时，在村级组织换届选举工作中可就村内的具体情形在村委会选举办法中规定其他不宜当选的条件：目前，课题组在实地调研中发现丽水龙泉市已有因拒不履行法律文书确定的义务而导致未能成为村委会成员候选人的实例：某村党支部书记陈某某为他人银行贷款提供担保，后经法院判决需承担连带清偿责任，陈某某拒不履行后，法院向其所在街道办事处发出司法建议，要求督促陈某某履行法律文书确定的义务，街道党工委由此在接下来的村级组织换届选举工作中要求将此列为不宜当选的情形，陈某某也因此未能进入村委会成员候选人名单。应当注意的是，不宜当选的情形并非强制性的限制条件，故针对不宜当选的人员进入候选人名单的情形，一方面村民选举委员会不可强制宣布其资格无效；但另一方面可通过做好宣传动员工作，引导村民在选举时避开该部分不宜当选的人员，以合法的形式树立正确的选人用人导向。

　　注释：

　　［1］《宪法》第三十四条规定：中华人民共和国年满十八周岁的公民，不分民族、种族、性别、职业、家庭出身、宗教信仰、教育程度、财产状况、居住期限，都有选举权和被选举权；但是依照法律被剥夺政治权利的人除外。

　　［2］内蒙古自治区与河南省尚无相应的《村民委员会组织法》，所施行的为《内蒙古自治区实施〈中华人民共和国村民委员会组织法〉办法》和《河南省实施〈中华人民共和国村民委员会组织法〉办法》。

　　［3］课题组认为当前法律仍规定村委会3年一届的期限不合理，不利于村委会工作开展，建议与乡镇政府一样，改为5年一届为宜。但该探讨不在本文范围之内，故在此不另作赘述。

　　［4］《中华人民共和国公司法》第一百四十六条规定：有下列情形之一的，不得担任公司的董事、监事、高级管理人员：无民事行为能力或者限制民事行为能力；因贪污、贿赂、侵占财产、挪用财产或者破坏社会主义市场经济秩序，被判处刑罚，执行期满未逾五年，或者因犯罪被剥夺政治权利，执行期满未逾五年；担任破产清算的公司、企业的董事或者厂长、经理，对该公司、企业的破产负有个人责任的，自该公司、企业破产清算完结之日起未逾三年；担任因违法被吊销营业执照、责令关闭的公司、企业的法定代表人，并负有个人责任的，自该公司、企业被吊销营业执照之日起未逾三年；个人所负数额较大的债务到期未清偿。公司违反前款规定选举、委派董事、监事或者聘任高级管理人员的，该选举、委派或者聘任无效。董事、监事、高级管理人员在任职期间出现本条第一款所列情形的，公司应当解除其职务。

　　*该课题系浙江省法学会2013年度一般课题成果。

　　**作者简介：陈仰勇，男，法律硕士，丽水市人大常委会法制处处长；

　　孙雅和，女，法学硕士，丽水市中级人民法院法官；

　　廖明，男，大学本科，丽水市莲城公证处主任。